編者按:
  11月26日,最高人民法院召開“深化法院司法改革,推進嚴格公正司法”為主題的全國部分法學院校校長(院長)座談會。最高人民法院院長周強出席會議。周強指出,推進法院司法改革,人民法院必須與法學教育和研究工作者攜手合作,加強司法實踐與法學教育、法學研究的互動,充分發揮專家學者智囊團作用;進一步健全人民法院與法學院校、法學研究機構的雙向交流機制,擴大雙向掛職規模;共同培養社會主義法治人才,共同促進中國特色社會主義法學理論教學和研究的繁榮,共同營造公正司法的社會環境,共同提高我國司法在國際上的公信力、影響力和話語權。來自全國部分法學院校的21位校長、院長參加會議併發言。本報將分上下期刊發,以饗讀者。
  周強:深化法院司法改革,推進嚴格公正司法,必須堅持以中國特色社會主義理論和習近平總書記系列重要講話為指導,以中國特色社會主義法治理論作支撐;必須堅持黨的領導,堅定不移走中國特色社會主義法治道路,堅持從中國實際出發;必須充分汲取傳統法律文化精神,大力弘揚人民司法優良傳統,深入總結推廣當代中國司法實踐經驗,積極借鑒人類法治文明成果,努力構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制;必須堅持司法為民公正司法,切實維護人民群眾的根本利益。
  人民法院審判的案件,是經濟社會發展的風向標,法學理論界、司法實務界要共同努力,加強對各類案件的研究,為法院的司法改革和實踐提供理論支持。要共同圍繞推進司法為民公正司法、深化人民法院司法改革過程中面臨的重大理論和實踐問題,加強研究和實踐探索,為全面推進依法治國、建設社會主義法治國家貢獻智慧和力量。
  黃進(中國政法大學校長):要實現公正、高效、權威的目標,司法改革必須嚴格遵循審判權作為判斷權和裁決權的權力運行規律,體現權責統一、權力制約、尊重程序的要求,使改革成果能夠充分體現審判權的獨立性、中立性、程序性和終局性特征。
  人民法院“四五改革綱要”通篇體現了三個鮮明的特點:職業化、去行政化和去地方化,即對審判權行使主體、審判權運行機制和審判權體制保障提出了明確的改革任務。職業化包括建立法官員額制度、逐級遴選制度、懲戒制度,推進法院人員分類管理改革,完善法官等級定期晉升機制;去行政化包括完善主審法官及合議庭辦案責任制、審判委員會工作機制,明確院長、庭長審判監督職責,規範上下級法院審級監督關係等;去地方化包括人財物省級統管、完善跨行政區劃司法管轄、建立巡迴法庭機制等,這些特點都是本輪改革尊重司法規律的切實體現。
  當前,人民法院深化司法改革,首先應當堅持依法改革,即堅持以憲法法律為依據,立足中國國情,依法有序開展改革。需要修改法律法規的,要在法律法規修改後推開;重要改革措施需要得到法律授權的,要嚴格按照法律程序進行。這與我國改革開放初期摸著石頭過河有所不同,那時沒有多少法律法規,允許改革突破政策紅線,鼓勵大家大膽試、大膽闖。現在,我國憲法、法律健全,中國特色社會主義法律體系已經形成。在這種背景下,作為政治體制的重要組成部分,司法改革應當穩妥有序,要在法律框架內或者得到法律授權的範圍內開展。
  付子堂(西南政法大學校長):人民法院在中央部署的整體框架內,有條不紊地積極進行探索實踐,加快司法改革步伐,切實保證公正司法,提高司法公信力,已經做了大量卓有成效的工作。在深入推進司法改革的過程中,要正確認識司法活動的規律性,以問題為導向,以司法規律為基準,充分體現司法規律的核心要素,即司法是中央事權、司法活動的目標是維護社會公平正義、司法權是判斷權以及司法具有中立性、保守性、被動性的特征。
  例如,在實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制時,要十分註意區分發生錯案的不同性質。只有區別對待,才符合司法規律。如果是枉法裁判,無疑是要嚴厲製裁;對於辦案能力欠缺、經常出現差錯的法官,要調離工作崗位;對於其他類型的錯案,則應主要靠上訴審和再審來糾正。此外,還應當認真研究如何激勵法官多辦案,如何防止法官將矛盾上交,甚至有意將案件轉為普通程序以便由合議庭或者審委會來承擔責任,等等。對於冤假錯案的防範和糾正,應形成統一的可操作的制度,比如可以建立法官錯案信息年度備案制度和內部年度通報制度,增加內部透明度,使法官之間相互監督。要通過制度管人,建立科學合理的獎懲制度,而不是靠其他力量的一時關註。
  在加強法官職業保障問題上,要適當借鑒世界範圍內好的經驗和做法,完善正向激勵機制,建立法官定期晉升職級和提升工資及津貼待遇制度,健全和落實法官職務豁免制度。現在,基層司法人員最關心的問題是,法官職務序列改革中如何保障法官的政治經濟待遇。要充分考慮青年法官的切身利益,使青年法官看到明確的發展機會和清晰的職業希望,這對於青年法官而言也是一種職業保障。
  一、司法改革應當尊重規律依法進行
  張守文(北京大學法學院院長):四中全會決定提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”,對此應進一步擴大理解,即不僅應強調在刑事審判中要“以審判為中心”,而且,也要強調在整個司法體系中“以審判為中心”,擺正與公安、檢察、司法行政部門的關係,理清偵查權、檢察權、審判權和執行權之間的關係。
  在我國,法院尚未確立其應有的地位,甚至長期被弱化,這與其他法治發達國家有很大不同。我國要提升法治能力和法治水平,就必須提升法院地位。而要提升法院地位,必須真正提升法官地位,保障法官權益,使其能夠真正心無旁騖,潛心審判,力求公正,這樣才能提升法院的公信力,使法院贏得社會的尊重。提升法院的地位,還需要增強全民的法治觀念。使人民群眾真正瞭解法院在國家治理中的重要作用,理解法院對於推進或實現法治的重要價值。與此相關聯,必須努力使每個案件審判公正,真正取信於民,從而不斷提升法院的公信力,樹立法院的正面形象。
  蔣建湘(中南大學校長助理):應保證庭審在三大訴訟中的決定性作用以防止庭審虛化,完善以庭審為中心的程序制度。舉證期限規定應更具有剛性。新修改的民事訴訟法對舉證期限的規定彈性過大,法官自由裁量權大,可能導致證據無法在庭審前確定下來,並會妨礙庭審決定作用的發揮。因此,對於舉證期限的規定應更具有剛性。
  應高度重視審前準備程序的功能發揮。在民事訴訟中,審前準備程序不但有著固定證據和明確爭點的功能,還有一個非常重要的功能就是過濾訴訟案件和解決糾紛的功能。美國的民事案件95%在審前通過和解等ADR的方式解決,真正進入庭審的不到5%。這主要源自於訴訟內程序,尤其是依賴收集調查證據和交換程序實現的,而並非依賴外在的說教或調解。審前準備程序過濾糾紛從而實現庭審的“少而精”,這與發揮庭審的決定性作用不但不矛盾,而且更有利於“集中火力”解決糾紛,有效發揮庭審決定性作用和裁判示範作用。
  建議強化證據制度建設,將《民事訴訟證據規定》中的合理部分充分吸納進《民事訴訟法》,同時,提高對法官訴訟指揮權和釋明權的規範化程度。同時,在刑事訴訟中,庭前準備程序也有著固定證據、明確爭點和分流案件的功能,這樣,證據展示(也稱證據披露)等制度的確立也尤為必要。
  二、推進以審判為中心的訴訟制度改革
  施建軍(對外經濟貿易大學校長):四中全會決定明確要求構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制,依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書。加強法律文書釋法說理,建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。十八大以來,最高法院在司法公開方面的一系列舉措得到了社會各界的高度贊譽。實踐中一些法院編製的司法透明指數就是陽光司法的有益探索。司法透明指數將司法公開原則指標化、具體化,實現司法公開的量化,便於評估、考核和監督。完善司法透明指數、有助於提升司法公信力。
  要保障公眾參與司法。四中全會決定提出了保障人民群眾參與司法的明確要求,並提出了完善人民陪審員制度、保障公民陪審權利、提高人民陪審制度公信度的要求。這一系列舉措在保障公眾參與司法的過程中,也將進一步提高司法公信力。應借鑒國外經驗,建立並完善我國司法機關的新聞發言人制度,以宣傳司法權行使的理念和原則、滿足公眾知情權、提高司法透明度。
  王廣謙(中央財經大學校長):四中全會決定提出“加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度”,這是很有必要的。最高法院通過實行執行信息公開,特別是失信人名單公開制度,不但維護了債權人合法權益,而且推動了整個社會的誠信建設,功不可沒。
  如果審判的結果得不到有力執行,不利於統一市場秩序的建立,不利於國民經濟、金融市場的健康發展。從經濟學的角度看,信用是一個人、一個單位的“社會資本”。如果敗訴者不支付貨幣資本的話,我們就減少他的“社會資本”。這是一種很有效的威懾。這種威懾在金融領域會更有效,因為大量金融交易都是建立在對交易對手信用的評判上的。一旦信用這種“社會資本”減少,任何人或企業都將難以在金融市場上繼續活動。建立這樣的制度,公開失信被執行人相關信息,有助於破解“執行難”這個問題。同時,這個制度的建立,應該與徵信系統、信用評級系統密切配合,實現信息共享和聯動。
  進一步推動執行信息公開,規範執行工作,應當理順執行工作中法院與金融機構之間的關係,保證法院判決的順利執行。現在很多判決都要求敗訴一方以貨幣給付的方式來承擔責任,經常需要通過銀行等金融機構協助執行。除了執行生效判決以外,銀行還有義務執行其他有權機關的行政強制措施。
  據瞭解,在現行的法律框架下,包括法院、公安、海關等部門在內,大概有21家機關有權向銀行查詢存款、11家機關有權要求銀行凍結存款、3家機關有權扣劃存款,其規範性文件依據包括法律、行政法規、部門規章和司法解釋,加起來接近一百件,而且規定的程序和要求都不一樣,銀行無所適從。建議在銀行執行法院生效裁判、保全措施和行政強制措施之間,應該有一個相對統一的標準,這樣便於銀行協助各有權機關開展工作。人民法院可以積極聯絡有關部門,及早制定一個相對統一的標準並及時公開。
  三、著力構建開放動態透明便民的陽光司法機制
  廖永安(湘潭大學法學院院長):應該說,最高法院非常重視和高校、研究機構的交流互動,在推動實行“雙千計劃”和招聘法學教授進入司法實務部門方面,法院系統走在了前列。高校要和司法部門緊密合作,不斷創新法治人才培養機制,全面提升法治人才培養質量。長期以來,高等法學教育作為培養法治工作隊伍的搖籃,為法治建設培養了大量的優秀法律人才,但也存在一些不容忽視的問題,如教學與實踐脫節的問題,對發達國家的法治情況介紹較多、對社會主義法治理論教育不夠的問題,側重對學生知識的提升,而忽視學生職業道德、社會責任感的培養的問題等。
  要以法學教育職業化為目的,通過實施高校和法治實踐部門人員互聘計劃,打通法學研究與法律實踐的藩籬,暢通理論與實務的交流渠道,有效緩解教學與實踐脫節的問題。通過搭建法治人才的交流互通平臺,切實打造中國法治建設的法律職業共同體。
  要完善課程教學體系。搭建既有理論教學又有實踐教學的培養平臺,鼓勵學生不僅要如飢似渴地學習書本上的知識,而且要自信勇敢地“走出書齋”,在實踐中身體力行。在師資配置和課程設置方面,註重提升學生的司法實踐經驗和法律職業技能。增加以案說法、以法說案、全真案例教學、法律診所教學等實踐性課程的比重,讓學生在提升實務技能的同時,不斷增強社會責任感和社會擔當意識。
  要改進課堂教學內容。一方面必須加強法學基礎理論的研究,形成完善的中國特色社會主義法學理論體系,另一方面,切實推動中國特色社會主義法學理論進教材進課堂進頭腦,培養造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及後備力量。
  徐忠明(中山大學法學院院長):要加強對法官本身的研究。在目前的學術研究中,關於法官的研究,似乎比較薄弱。中國是“超巨型”社會,各地發展極不平衡,所以不同地區法官面臨的問題也非常不同。在這種情況下,籠統談論提高法官素質,或多或少有些不得要領,顯得空泛。況且,什麼是法官素質?難道僅僅是法律知識嗎?法學院校傳授的法律知識,基本上是工商社會的法律知識,與鄉村社會有著不小的差距。
  與此相反,城市社會的日常生活經驗,與鄉村社會的日常生活經驗同樣差距不小。據此,清一色的法科訓練是否得當,值得考慮。同時,鄉村底層社會發生的日常糾紛,對於在城市接受法律教育的法科學生來說,也有著不小的隔膜。而且,在鄉村底層社會發生的糾紛,是否一上來就面臨“把法律拿出來”的問題?所謂“案結事了”,實際上是應該指在法律上有依據,在社會上走得通,這就需要地方性知識和本地化經驗。
  因此,我們需要培養能夠滿足鄉村社會以及邊緣地區解決糾紛的“特殊”法律人才。現在法律教育界很重視法律人才培養的國際化,可是卻忽略了法律人才培養的地方化訴求。如何進行分類培養,值得納入議事日程。還有,不同層級的法官之間的差異,也值得註意。另外,進行法官研究,還要註意法官對自身的理解和定位,黨政幹部對法官的理解,社會大眾對法官的理解。只有這樣,人們才能理解法官職業的性質,法官工作的特點,由此,才能建立對法官的認同,對司法的信任。
  五、不斷創新法治人才的教育培養機制
  王利明(中國人民大學常務副校長):法官員額制的改革非常有必要,是解決法官職業化的突破口。要探索建立確實能夠遴選出優秀法官的遴選制度,避免簡單根據年齡、級別等條件搞一刀切。要科學確定法官員額及其比例,充分考慮各法院間的地區差異、案件量差異、戶籍人口與流動人口的不一致等因素,不能籠統地在現行司法專項編製上按一定的比例來確定員額。在考慮員額時,可以考慮經濟、社會發展的需要,適當提高法官的比例,為未來的發展留下一定的空間。
  例如,考慮到四中全會提出要改革案件受理制度,變立案審查製為立案登記制,屆時全國案件可能還要倍增,在此情況下,法官員額不能定得太低。另外,從每萬人擁有的法官數來看,我國目前的法官數量並不算多。我國臺灣地區每萬人有0.87名法官,美國每萬人有1.01名法官,德國每萬人有4.4名法官。英格蘭、我國香港地區等法官數量儘管不多,但其有人數眾多的履行法官職責卻並沒有記入法官員額的諸如治安法官等人員,實際上法官人數並不少。我國具有法官職稱的法官約20萬人,實際辦案的約占70%,即14萬左右,每萬人有約1名法官,法官占比並不算太高。
  齊延平(山東大學法學院院長):要讓法官員額制在資歷與能力之間取得平衡。當前法院,特別是基層法院,在人員構成上存在的問題及成因極其複雜,不能採取一刀切的方式簡單確定員額。當前基層法院主要的審判力量,是30至40歲的中青年法官,他們承擔了大部分審判任務,但是往往在職務、級別和資歷上不占優勢。在部分法院已經開始的法官員額制試點中,存在著根據現有法官級別、資歷確定法官人選的傾向,這勢必會造成大量審判骨幹不能被確認為法官,嚴重挫傷這些法官的工作積極性,甚至可能造成人員流失。
  在推行法官員額制確定法官人選的過程中,應兼顧法官的級別、資歷和工作能力,實行多標準的平衡,將級別、資歷和工作能力條件均作為選定法官的並行標準。在科學確定法官員額時,有一個問題不容忽視,即當前我國法院人員構成中非審判人員比例過高的問題。在某些基層法院,具有審判職務的法官不到全院工作人員的一半,而實際從事審判工作的法官,甚至不到法院人數的三分之一。在當前的司法改革中,主要是用審判人員與行政人員分類管理和設立法官助理的方式加以解決。但是,在當前人員結構下,完全按照人員分類管理,勢必造成法院行政管理部門的臃腫與龐大,人浮於事。而將部分不具有審判能力的人員選任為法官助理,雖然可以消化一部分人員,但是由於多數人在年齡、學歷、經驗上,不具備擔任法官助理的條件或不再適合擔任法官助理,與法官、書記員無法形成良好的配合。
  為此,建議要堅持根據司法行政工作的需要設置行政管理部門,而不是因人設事;要暢通法院工作人員的退出機制,對於不符合司法工作需要的人員,要通過調任、離職、自然減員的方式予以解決;要從法官職業化和人員分類管理入手,儘快建立不同職業種類的人員進入程序機制,從人員入職源頭上,實現法官、法官助理、書記員、行政管理人員、其他輔助人員的分類化招募法定體制,保障法院工作人員素質的穩定和分類管理的常態化。
  四、科學確定法官員額及其比例
  (原標題:凝聚智慧和力量 推進法院司法改革)
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